01  案件概述

2022年4月2日，龙口市相关部门发布《关于严厉打击海上“三无”船舶的通告》第五条明确表示对未在看押点停泊且仍从事渔业生产的“三无”船舶，一经查获一律依法依规没收拆解。同年4月18日，李某在没有收到任何处罚通知、任何处罚决定且船只还是在看押点的情况下，被龙口市海洋发展和渔业局（以下简称：龙口渔业局）、龙口渔监大队、龙口某街办所谓的“三方执法”强行拆解，将船身和动力系统一分为二，动力系统被吊离上岸，去向不明，船身仍留在看押点，将原本完整的船只变成废船，李某并未收到任何关于渔船拆解处罚的通知，委托徐宪杰、李皓律师进行维权后，此行政行为被青岛海事法院确认违法，在提起赔偿诉讼的时候，又被相关又对该船舶作出没收的行政处罚，又被法院确认违法。后被告不服，向法院提起上诉。

近日，法院驳回对方上诉，维持原判。

02  本案依据的法律法规

一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条【二审裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。

03  法院判决

龙口海渔局不服原审判决提起上诉，1.原审认定该批复不属于行政机关对行政相对人作出行政处罚的法律依据，是对该批复法律性质的错误认定。该批复应当定性为国务院法规，具有法律约束力。2.原审认定《关于清理、取缔‚三无‛船舶的通告》第三条规定仅是针对在海上航行、停泊的从事走私的‚三无‛船舶予以没收的规定，是对案涉批复适用范围的错误认定。从该条的字面涵义来看，凡是在海上航行、停泊的‚三无‛船舶，应当一律没收，并不限于从事走私的‚三无‛船舶。二、原审认定‚龙口海渔局仅以李某花拥有‘三无’船舶认定其违法并作出没收‘三无’船舶的行政处罚，认定事实错误‛，缺乏依据。李某花在龙口市政府集中整治行动开展前，就长期拥有并使用案涉‚三无‛船舶从事渔业捕捞违法行为，该行为应当被依法整治。1.案涉船舶不能因其动力系统被有关机关吊离船体而改变其‚三无‛船舶的非法性质。2.案涉船舶动力系统被有关机关吊离，保存在固定地点，该事实已被生效判决认定，不影响龙口海渔局对案涉船舶违法性质的认定以及行政处罚决定的执行。3.案涉‚三无‛船舶并非合法渔船，原审认定该船舶是李某花的合法财产，与另案判决相悖。4.龙口海渔局是因李某花在驶入看押点前拥有且利用案涉船舶从事渔业行为违法，而作出没收该船舶的行政处罚，而并非是因其在是驶入看押点后拥有案涉‚三无‛船舶便认定其违法，原审曲解龙口海渔局行政处罚认定的事实。5.龙口海渔局在行政处罚过程中将李某花是否使用案涉船舶从事捕捞作业作为调查核实的重要内容，对李某花进行了调查询问，只是在行政处罚决定书中未单独写明这一事实。三、原审认定行政处罚程序违法，是错误的。1.原审认为龙口海渔局‚对案涉船舶无管辖权且违反‘一事不再罚’原则‛，于法无据。对海上从事渔业生产船舶进行监督管理是渔业主管部门的法定职责，徐福街道办吊离案涉船舶动力系统的行为不属于行政处罚。2.原审认为龙口海渔局未及时立案调查违反法律规定，与事实不符。在 2023年 10月 30日收到二审判决后，在 7个工作日内进行了核查，符合《农业行政处罚程序规定》第二十九条的规定。四、原审判决认定龙口海渔局对李某花选择性执法、报复性执法，缺乏依据且有失客观公正。1.原审认为‚不能苛求当事人严格按照规定时间节点提出变卖申请‛是错误的。履行义务人不能随意突破管理机关依法确定的履行义务期限。2.原审认为龙口海渔局未对其他船舶予以没收，却在李某花提出行政赔偿之际予以立案调查并作出没收处罚，属于选择性执法，该认定是错误的。任何人不得从其不法行为中获得利益，龙口海渔局对案涉‚三无‛船舶的处理，是对相关船舶依法予以处理的开始，仅因考虑到本案处理结果会影响到其他案件，故暂时中止对其他‚三无‛船舶启动立案调查。李某花也从未向龙口海渔局提出行政赔偿请求，原审的该认定属于主观臆断。五、原审认定‚案涉船舶非法出海从事渔业违法行为在二年内未被发现，不具备重新作出行政处罚的条件‛，严重背离事实和法律规定。1.李某花在接受龙口海渔局调查过程中自认其一直使用案涉船舶从事渔业捕捞，其违法行为持续到2021 年整治活动开始。对其违法行为的追诉期应当自 2021 年船舶驶入看押点之日起算至 2022年龙口海渔局在诉讼中得知李桂红的违法行为，并未超过二年时间。2.原审该认定维护了李某花的不合法利益，使得整治活动中其他‚三无‛船舶得不到依法处理，损害了公共利益。

     徐律师、李律师提交意见称，1.龙口海渔局及龙口市政府依据《关于清理、取缔‚三无‛船舶的通告》相关规定，对李某花作出行政处罚决定书、行政复议决定书，适用法律错误。2.龙口海渔局作出的行政处罚决定书认定事实错误。3.案涉行政处罚决定书程序违法。4.龙口海渔局系选择性执法、报复性执法。5.原审认为本案不具备重新作出行政处罚的条件，该认定是正确的。

     法院认为，本案的焦点是：龙口海渔局对李某花作出行政处罚及龙口市政府的复议决定是否合法。主要涉及行政行为依据效力、法律适用、事实认定和处罚正当性四个方面。一、关于依据效力问题。国务院国函[1994]111 号文件名称为《国务院对清理、取缔‚三无‛船舶通告的批复》，系国务院对农业部、公安部、交通部、国家工商行政管理局、海关总署等部门《关于清理、取缔‚三无‛船舶的通告》的批复，同意上述部门发布施行并制定具体实施办法。该《批复》公布于 1994年，时间在《中华人民共和国立法法》颁布实施之前。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法[2004]第 96号)规定：‚现行有效的行政法规有以下三种类型：一是国务院制定并公布的行政法规；二是立法法施行以前，按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规。但在立法法施行以后，经国务院批准、由国务院部门公布的规范性文件，不再属于行政法规；三是在清理行政法规时由国务院确认的其他行政法规。‛因此，《国务院对清理、取缔‚三无‛船舶通告的批复》属于行政法规性文件，对公民、法人和其他组织具有法律约束力。龙口海渔局行政处罚决定援引的《关于清理、取缔‘三无’船舶的通告》系《国务院对清理、取缔‚三无‛船舶通告的批复》的附件，附件为批复的一部分，属于海洋渔业行政执法的依据。龙口海渔局作出的案涉行政处罚决定，依据《关于清理、取缔‘三无’船舶的通告》与文件文号不对应，仅是表述上的瑕疵，不影响该依据的适用。原审认定该批复不属于行政机关对行政相对人作出行政处罚的法律依据，认定有误，本院予以指正。

二、关于法律适用问题。《关于清理、取缔‚三无‛船舶的通告》第三条规定：‚渔政渔监和港监部门应加强对海上生产、航行、治安秩序的管理，海关、公安边防部门应配合海上缉私工作，取缔‘三无’船舶，对海上航行、停泊的‘三无’船舶，一经查获，一律没收，并可对船主处船价２倍以下的罚款。‛该条款规定对‚海上航行、停泊‛的‚三无‛船舶一经发现一律没收，并未规定‚拥有‛‚三无‛船舶即属违法行为并予以没收。结合其它相关法律法规来看，《中华人民共和国海上交通安全法》(2021修订)、《中华人民共和国渔业法》(2013 修正)等法律，《中华人民共和国渔业船舶检验条例》《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》(2019修订)等法律法规均无对‚三无‛船舶一律没收的规定。因此，对于‚三无‛船舶，只有在海上航行、停泊，存在违反海上交通安全、危害海洋生态环境资源或其他违法犯罪行为等情形才予以没收。农业农村部发布的《渔业行政处罚规定》(2022修订)第十九条规定：‚凡无船名号、无船舶证书，无船籍港而从事渔业活动的船舶，可对船主处以船价两倍以下的罚款，并可予以没收。……‛该条款进一步明确，予以没收的‚三无‛船舶限于‚从事渔业活动‛的情形，而非只要拥有就要没收。龙口海渔局认定的违法时间节点为 2023年 10月 30日，案涉‚三无‛船舶早已集中在看押点被统一监管，且已被徐福街道办吊离动力系统，部分船体已没入水中，不具有航行能力和从事渔业活动的现实可能性，龙口海渔局也没有认定李某花存在从事渔业活动、违反海上交通安全、危害海洋生态环境资源的行为。因此，龙口海渔局行政处罚决定关于‚李某花拥有‘三无’船舶的行为违反了《关于清理、取缔‘三无’船舶的通告》第三条‛的认定，系对该条款规定予以没收的范围不当扩大，法律适用有误。三、关于事实认定问题。龙口海渔局作为海洋渔业行政主管部门，作出没收‚三无‛船舶的处罚决定，应查清李某花关于该‚三无‛船舶的违法行为事实。然而，龙口海渔局仅认定李某花拥有该‚三无‛船舶，在行政处罚决定书、立案审批表、案件调查终结报告、案件处理意见书等材料中均未涉及李某花是否存在使用‚三无‛船舶在海上航行、停泊、作业等违法行为。在行政复议中，除《关于清理、取缔‚三无‛船舶的通告》第三条外，龙口市政府还适用了上述《通告》第一条‚凡未履行审批手续，非法建造、改装的船舶，由公安、渔政渔监和港监部门等港口、海上执法部门予以没收；……‛和《渔业行政处罚规定》第十九条‚凡无船名号、无船舶证书、无船籍港而从事渔业活动的船舶，可对船主处以船价两倍以下的罚款，并可予以没收。凡未履行审批手续非法建造、改装的渔船，一律予以没收。‛然而，本案中并无充分证据证实案涉船舶的建造和改装情况，对于李某花是否使用案涉‚三无‛船舶航行、停泊、从事渔业活动，龙口市政府仅根据询问笔录记载李某花陈述认定其‚一直从事捕捞作业‛，无其他查处出海作业的执法证明材料予以佐证，事实认定不充分，证据不足。况且，龙口海渔局并未将案涉船舶‚一直从事捕捞作业‛作为违法事实予以处罚。因此，本案行政处罚决定和行政复议决定，事实认定不清。四、关于行政处罚正当性问题。从执法标准看，2021年 5月15日，龙口市政府下发龙政办发“2021”6号《龙口市海上‚三无‛船舶专项整治行动方案》，载明自 2021年 5月 15日至 2021年 12月 31日开展海上‚三无‛船舶专项整治行动。据徐福街道办于 2022年 4月 19日统计上报的《‚三无‛船舶集中整治攻坚情况统计表》，‚三无‛船舶集中整治攻坚情况表格中共有 119条船，龙口海渔局上诉状中亦载明‚专项整治活动中包括案涉船舶在内的、不予配合处理的‘三无’船舶多达近 100艘‛。然而截至目前，龙口海渔局仅对李某花和吕宗科二人作出没收‚三无‛船舶的行政处罚，其余所涉‚三无‛船舶均未在专项整治行动之外被立案调查或施以其他行政处罚，系同等情况不同等对待，行政执法标准不一，有失公平公正。从必要性看，《‚三无‛船舶专项整治方案》规定了分类处臵方案，对主动上缴的，进行集中看管，并可以返还拆解残料、经批准允许非船舶用途变卖。李某花案涉‚三无‛船舶已按照专项整治行动要求于 2021年初驶入集中看押点，后一直处于徐福街道办统一监管中，直至 2022 年 4月 18日徐福街道办将该船的动力系统吊离上岸，现部分船体已没入水中。在专项整治行动业已结束，涉船舶被统一监管并按照分类处臵方案吊离动力系统，已不具备航行能力，李某花不再占有、控制案涉船舶的情况下，龙口海渔局又作出没收该‚三无‛船舶的行政处罚，超出了责罚相当的必要限度，不符合比例原则。从时效和目的看，龙口海渔局主张其自李某花与徐福街道办关于案涉船舶动力系统吊离纠纷一案中才了解到案涉船舶的具体信息。然而，在 2021年开展的专项整治行动中，《‚三无‛船舶专项整治方案》‚职责分工‛部分明确海渔局负责全市海域、渔港和渔船停泊点的执法巡查工作。自 2021年初，包括案涉船舶在内的‚三无‛船舶已被集中在指定区域统一看押，龙口海渔局作为海洋渔业行政主管部门和专项整治行动参与部门，早已知悉案涉‚三无‛船舶相关情况。2022年 9月 13日李某花提起（2022）鲁 72行初 18号诉讼，请求确认龙口海渔局、龙口市海洋与渔业监督监察大队、徐福街道办于 2022年 4月 18日强制拆解原告渔船的行政行为违法，诉讼各方对案涉船舶属于‚三无‛船舶始终未有异议。龙口海渔局作为该案当事人，自此就已经知道了拥有该‚三无‛船舶且已被扣押的事实。而在本案中，龙口海渔局始终坚称，其系在（2023）鲁行终 430号案件判决送达后，才发现李某花拥有‚三无‛船舶的线索并立案调查，显然与事实不符。（2023）鲁行终 430号案件判决生效后，在 2023年 11月李某花向徐福街道办申请行政赔偿之时，龙口海渔局针对李某花等二人立即予以立案调查，2024年 1月 15日作出没收‚三无‛船舶的行政处罚，影响了李某花赔偿请求权的行使。李某花请求行政赔偿的主张能否得到支持，应在行政赔偿诉讼中进行审查。综上，从案涉行政处罚的时间、节点、目的来看，龙口海渔局作出行政处罚行为缺乏正当性。

04  本案代理律师建议

本案代理律师徐宪杰、李皓提醒大家：行政赔偿的主张能否得到支持，应在行政赔偿诉讼中进行审查。从案涉行政处罚的时间、节点、目的来看，被告作出行政处罚行为缺乏正当性。

     本案当事人船舶已根据《‚三无‛船舶专项整治方案》予以监管并处臵长达数年之久，海渔局未及时发现涉案船舶非法出海从事渔业违法行为并予以处罚，未对专项整治行动所涉其他‚三无‛船舶予以没收，却在就涉案‚三无‛船舶请求行政赔偿之际，仅对本案当事人予以立案调查并作出没收‚三无‛船舶的行政处罚，实质上将导致李某丧失诉权，无法正当行使索赔权，难免让当事人认为执法动机不当，属于选择性执法、报复性执法，非法治政府应有之义，亦非法律灵魂之所在。